ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ КАК ВИД ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

Авторы:  Горнев Р.В.

Аннотация:  

Цель работы: исследовать теоретико-правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления и общественных объединений, сформулировать определение понятия и признаки такого взаимодействия.

Для достижения поставленной цели использовался метод анализа и дедукции, а также формально-юридический метод при исследовании норм права, закрепляющих институты органов местного самоуправления и общественных объединений.

Результаты и их научная новизна: по результатам исследования выявлено, что взаимодействие органов местного самоуправления и общественных объединений является разновидностью взаимоотношения указанных субъектов. При этом не всякое взаимоотношение является взаимодействием органов местного самоуправления и общественных объединений. Однако в науке конституционного и муниципального права данный вопрос решается неоднозначно.

Для решения выявленной проблемы автором сформулировано определение понятия взаимодействия органов местного самоуправления и общественных объединений — это активное, двустороннее, совместное и согласованное взаимоотношение названных субъектов по реализации прав и (или) исполнению обязанностей в целях решения вопросов местного значения органов местного самоуправления и реализации уставных целей общественных объединений.

Кроме того, автором выделены новые для науки конституционного и муниципального права характерные признаки такого взаимодействия: совместный характер осуществляемой деятельности; согласованность деятельности; активный и двусторонний характер деятельности (принятие решений или совершение действий, оказывающих влияние на другого субъекта взаимодействия; наличие обратной связи в процессе взаимодействия); сходство целей субъектов взаимодействия (решение вопросов местного значения — для органов местного самоуправления, реализация уставных целей — для общественных объединений).

Ключевые слова:  взаимодействие, взаимоотношение, гражданское общество, местное самоуправление, общественное объединение, орган местного самоуправления

Правовое регулирование взаимоотношений между органами публичной власти и институтами гражданского общества играет существенную роль в построении в России правового и демократического государства. Рассматривая проблематику соотношения гражданского общества и государства, М. Н. Марченко сформулировал тезис о том, что гражданское общество первично по отношению к правовому государству и что сначала формируется гражданское общество, а затем на его основе «конструируется» правовое государство, но не наоборот [1, с. 52]. При этом крайне важную роль гражданское общество должно сыграть в правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности правового государства [2, 3].

Регулирование данных взаимоотношений особенно важно для уровня местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти. Это обусловлено тем, что реальная жизнь значительной части населения в большей мере зависит не от общегосударственных событий, а от решения вопросов местного значения и эффективности местного самоуправления.

В Конституции РФ 1993 года закреплено, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12) [4]. Решение вопросов местного значения осуществляют органы местного самоуправления, к которым относятся представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») [5].

В свою очередь, общественные объединения представляют собой добровольные, самоуправляемые, некоммерческие формирования, созданные по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения (статья 5 Федерального закона «Об общественных объединениях») [6], и также представляют собой один из базовых институтов гражданского общества на муниципальном уровне. Данная позиция автора согласуется с мнением ученых о том, что общественные объединения являются важнейшим элементом гражданского общества, формой вовлечения населения страны в активную политическую, экономическую и социально-культурную деятельность [7, с. 7], а также выступают связующим элементом между государством и личностью [8]. Кроме того, нельзя не отметить мнение профессора С. А. Авакьяна о том, что общественные объединения являются ключевой силой общества и общественной власти [9].

Статья 7 Федерального закона «Об общественных объединениях» определяет, что общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности, политическая партия. В статье 14 Федерального закона «Об общественных объединениях» закреплено, что в Российской Федерации создаются и действуют общероссийские, межрегиональные, региональные и местные общественные объединения. Под общероссийским общественным объединением понимается объединение, которое осуществляет свою деятельность в соответствии с уставными целями на территориях более половины субъектов Российской Федерации и имеет там свои структурные подразделения — организации, отделения или филиалы и представительства. Под межрегиональным общественным объединением понимается объединение, которое осуществляет свою деятельность в соответствии с уставными целями на территориях менее половины субъектов Российской Федерации и имеет там свои структурные подразделения — организации, отделения или филиалы и представительства. Под региональным общественным объединением понимается объединение, деятельность которого в соответствии с его уставными целями осуществляется в пределах территории одного субъекта Российской Федерации. Под местным общественным объединением понимается объединение, деятельность которого в соответствии с его уставными целями осуществляется в пределах территории органа местного самоуправления.

Статья 27 Федерального закона «Об общественных объединениях» определяет, что для осуществления уставных целей общественное объединение, являющееся юридическим лицом, имеет право участвовать в выработке решений органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренными действующим законодательством.

В связи с тем, что взаимодействовать с органами местного самоуправления могут общественные объединения вне зависимости от территории действия, то и на стороне общественных объединений как второго участника взаимодействия следует рассматривать общероссийские, межрегиональные, региональные и местные общественные объединения.

Необходимость правового регулирования взаимодействия органов местного самоуправления и общественных объединений обусловливается следующими факторами.

Во - первых, общественные объединения любого уровня осуществляют свою уставную деятельность (полностью или в части) на территории какого-либо муниципального образования, поэтому они не могут не вступать во взаимодействие с органами местного самоуправления.

Во-вторых, общественные объединения создаются зачастую для оказания содействия гражданам в реализации отдельных конституционных прав и свобод (например, свободы творчества и права на участие в культурной жизни). Вопросы местного значения, решаемые органами местного самоуправления, также могут быть направлены на реализацию аналогичного конституционного права или свободы (например, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры). В этом случае деятельность органов местного самоуправления и общественных объединений в процессе решения конкретного вопроса направлена на достижение сходного результата. При условии эффективного взаимодействия обозначенных институтов данный результат может получиться качественным, общественное объединение может решить уставные цели и задачи своей деятельности, а орган местного самоуправления — вопросы местного значения. И здесь нельзя не согласиться с мнением Б. А. Страшуна, который полагает, что обращение к публичной власти хотя и не обязательно для достижения целей неполитических объединений, но является весьма значительным условием [10, с. 343]. На необходимость диалога и взаимодействия власти и общественных объединений указывают и другие ученые. В частности, Е. А. Федорова отмечает, что диалог между гражданами и государственными органами будет эффективен при условии, что государство будет строить его не с отдельными гражданами, а с гражданскими (общественными) объединениями [ 11, с. 157]. Полагаем, что указанное утверждение можно рассматривать и применительно к взаимодействию органов местного самоуправления с общественными объединениями.

В-третьих, общественные объединения, как правило, осуществляют свою деятельность в какой-либо достаточно узкой и конкретной сфере. При этом полномочия органов местного самоуправления достаточно обширны, и это не позволяет им сконцентрироваться на решении только одного или нескольких сходных вопросов. Общественные объединения посредством форм взаимодействия могут способствовать органам местного самоуправления в решении того или иного вопроса, осуществляя при этом и свою уставную деятельность.

Отношения, которые возникают между органами местного самоуправления и общественными объединениями, можно условно обозначить понятием «взаимоотношения». В свою очередь, «взаимодействие» является одной из разновидностей «взаимоотношений». Полагаем, что всякое взаимодействие представляет собой взаимоотношение, однако не любое взаимоотношение является взаимодействием.

В своем диссертационном исследовании А. С. Шерьязова также подчеркивает, что понятия «взаимоотношение» и «взаимодействие» являются нетождественными [12, с. 11 — 12]. Она отмечает, что взаимоотношения между органами власти и общественными объединениями приобретают характер взаимодействия при наличии следующих условий:

—    указанные взаимоотношения находят свое выражение в активной фактической деятельности субъектов по реализации прав и исполнении возложенных на них обязанностей;

—    данная деятельность имеет двусторонний характер и направлена на совместное решение вопросов, находящихся в ведении обоих участников либо одного из участников взаимоотношений;

—    в процессе взаимодействия субъекты правоотношений выступают в качестве добровольных партнеров, имеющих возможность выбора поведения либо воздействия на достижение правового результата [12, с. 12].

В науке, включая юридическую науку, встречаются разные определения такого понятия, как «взаимодействие». К примеру, в Большой советской энциклопедии приводится достаточно широкое определение — это одна из основных философских категорий, которая отражает процессы воздействия различных объектов друг на друга, их взаимную обусловленность и изменение состояния или взаи-мопереход, а также порождение одним объектом другого [13, с. 7]. Если следовать данному понятию, то процесс воздействия также является по своей сути взаимодействием. В свою очередь, под «воздействием» понимается действие, направленное на кого-либо с целью добиться чего-нибудь [14, с. 87]. На наш взгляд, при активном воздействии одного субъекта взаимоотношения на другого и при отсутствии обратной связи взаимодействие не возникает. В этом случае отсутствует важный признак взаимодействия — совместная согласованная деятельность.

Ф. М. Кобзарев рассматривает взаимодействие как согласованную и, как правило, основанную на сотрудничестве деятельность по достижению общих целей, задач [15, с. 16].

По мнению других ученых, взаимодействие всегда предполагает существование нескольких (хотя бы двух) субъектов или объектов, совершение ими активных действий совместного характера, влияние их друг на друга [ 16, с. 25].

В. Г. Карташов под взаимодействием предлагает понимать активную, согласованную деятельность двух и более субъектов правоотношения, выражающуюся в принятии решений и совершении действий, направленных на достижение единой цели [17]. Приведенное определение достаточно верно отражает суть данного процесса, однако оно сформулировано при исследовании взаимодействия субъектов, имеющих публично-правовую природу, — органов государственной власти и органов местного самоуправления — и не может в полной мере проецироваться на плоскость взаимодействия органов местного самоуправления как органов публичной власти и общественных объединений как института гражданского общества. В частности, у органов местного самоуправления и общественных объединений не может быть единой цели (однако они могут совпадать). Суть деятельности общественных объединений состоит в реализации уставных целей, а органов местного самоуправления — в решении вопросов местного значения.

Особый научный интерес вызывает определение понятия «взаимодействие», предложенное А. Ф. Малым в результате исследования взаимодействия местных советов народных депутатов и органов народного контроля в советский период развития нашего государства. Так, под взаимодействием А. Ф. Малый предлагал понимать совместную, согласованную деятельность не подчиненных друг другу органов, направленную на решение общих задач путем реализации одинаковых функций [ 18, с. 12].

В некоторых исследованиях также предпринимались попытки определить суть такой категории, как «взаимодействие органов государственной власти или органов местного самоуправления с общественными объединениями». В частности, С. А. Васильев отмечает, что взаимодействие общественных объединений с органами государственной власти представляет собой воздействие данных субъектов права друг на друга, которое может выражаться в сотрудничестве, совместной деятельности, совместном участии и взаимной поддержке [19]. Следует отметить, что данное определение включает в себя ряд неточностей. Во-первых, автор отождествляет такие понятия, как «взаимодействие» и «воздействие», что является терминологической ошибкой и что было рассмотрено нами ранее. Во-вторых, С. А. Васильев утверждает, что взаимодействие может проявляться во взаимной поддержке, которая в большинстве случаев не требует двусторонних, совместных и согласованных действий. Суть поддержки состоит в одностороннем активном действии одного субъекта взаимоотношения и сопровождается пассивным поведением второго субъекта, который может принять данную поддержку или отказаться от нее.

Э. Э. Велиев полагает, что взаимодействие между муниципальными общественными объединениями и органами местного самоуправления представляет собой положительную совместную деятельность данных субъектов, направленную на удовлетворение потребностей населения соответствующего муниципального образования [20, с. 122]. Данная дефиниция также вызывает ряд вопросов. Какую смысловую нагрузку для определения взаимодействия названных субъектов влечет указание на «положительность» совместной деятельности? Каковы критерии такой положительности и при каких условиях совместная деятельность становится отрицательной? Более того, сам по себе термин «положительный» является не правовым и не может характеризовать правовые явления и отношения между ними. Также в качестве цели совместной деятельности органов местного самоуправления и общественных объединений Э. Э. Велиев указывает на удовлетворение потребностей населения соответствующего муниципального образования. При этом существуют более удачные и закрепленные в законе понятия, отражающие суть цели такого взаимодействия: решение вопросов местного значения (для органов местного самоуправления) и реализация уставных целей (для общественных объединений).

Проведенный анализ позволил выявить неоднозначность научных подходов к определению такой категории, как взаимодействие органов местного самоуправления и общественных объединений, а также к ее соотношению с такими понятиями, как взаимоотношение и воздействие. При этом развитие правового регулирования во многом определяется уровнем научных исследований в соответствующей области. Полагаем, что под взаимодействием органов местного самоуправления и общественных объединений следует понимать активное, двустороннее, совместное и согласованное взаимоотношение названных субъектов по реализации прав и (или) исполнению обязанностей в целях решения вопросов местного значения органов местного самоуправления и реализации уставных целей общественных объединений. Характерными признаками взаимодействия органов местного самоуправления и общественных объединений являются:

1)    совместный характер осуществляемой деятельности;

2)    согласованность деятельности;

3)    активный и двусторонний характер деятельности (принятие решений или совершение действий, оказывающих влияние на другого субъекта взаимодействия; наличие обратной связи в процессе взаимодействия);

4)    сходность целей субъектов взаимодействия (решение вопросов местного значения — для органов местного самоуправления, реализация уставных целей — для общественных объединений).

В качестве вывода следует отметить, что в научной литературе отсутствует единство в понимании таких юридически отличных понятий, как «взаимодействие органов местного самоуправления и общественных объединений» и «взаимоотношение органов местного самоуправления и общественных объединений». Кроме того, при определении взаимодействия названных субъектов ряд авторов, делая попытку отразить суть данного процесса, используют такие характеристики, как «поддержка» и «воздействие». Данные действия по своей природе являются односторонними, не предполагают обратной связи и не порождают совместную и согласованную деятельность.

В целях уточнения науки конституционного и муниципального права в части однообразного понимания взаимодействия органов местного самоуправления и общественных объединений в настоящей работе сформулированы авторское определение указанного понятия, а также характерные признаки, отражающие суть данного процесса.

Литература:  

1.    Марченко М.Н. Соотношение гражданского общества и государства: вопросы теории // Журнал российского права. 2008. № 10. С. 52 — 64.

2.    Garrett Е. Term Limitations and the Myth of the Citizen — legislator // Cornell Law Review. 1996. №3. Pp. 623-694.

3.    Druzek J. Political Inclusion and the Dynamics of Democratization // American Political Science Review. 1996. № 1. Pp. 481—482.

4.    Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г.) // Собрание законодательства РФ. 2014. №31. Ст. 4398.

5.    Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 6 февр. 2019 г.) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

6.    Об общественных объединениях: Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ (ред. от 20 дек. 2017 г.) // Собрание законодательства РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.

7.    Малый Д.А. Конституционное право на объединение в Российской Федерации: вопросы теории и практики. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003.

8.    Белясов С.Н. Взаимодействие Российского государства с общественными организациями в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина // Право и политика. 2010. № 10. С. 17— 26.

9.    Авакьян С.А. Конституционная теория и практика публичной власти: закономерности и отклонения // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 10. С. 5—11.

10.    Страшун Б.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М.: Норма, 2006.

11.    Федорова Е.А. Взаимодействие государственной власти и формирующегося граждан-

ского общества в современной России: диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук. Ставрополь, 2006.

12.    Шерьязова А.С. Взаимоотношения государственных органов и общественных объединений: конституционно-правовой аспект: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Челябинск, 20И.

13.    Большая советская энциклопедия. Том 5. М.: Изд-во Советская энциклопедия, 1971.

14.    Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Советская энциклопедия, 1964.

15.    Кобзарев Ф.М. Прокуроры и судьи о взаимодействии в сфере уголовного судопроизводства // Законность. 2006. № 8. С. 37—40.

16.    Бакаева О.Ю., Шилина Е.В. Принципы и формы взаимодействия банковской системы и таможенных органов // Банковское право. 2006. №2. С. 11-14.

17.    Карташов В.Е Взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 19. С. 33-38.

18.    Малый А.Ф. Взаимодействие местных советов народных депутатов и органов народного контроля: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Л., 1983.

19.    Васильев С.А. Основные формы взаимодействия органов государственной власти с общественными объединениями // Еосударствен-ная власть и местное самоуправление. 2012. №4. С. 11-13.

20.    Велиев Э.Э. Конституционно-правовой статус муниципальных общественных объединений и их роль в развитии местного самоуправления в Российской Федерации: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Белгород, 2019.

Вы можете отправить статью для публикации в журнале
Новый выпуск