К вопросу о правовом регулировании и практике проведения опроса граждан как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления

Авторы:  Антошин В.В., Астратова С.В., Захаров И.В.

Аннотация:  

В статье анализируется федеральное законодательство Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты муниципальных образований на территории Российской Федерации, регулирующие порядок проведения опроса граждан при осуществлении местного самоуправления. Особенность статьи заключается в том, что авторы сами непосредственно участвовали в организации опроса граждан, проведенном в городе Екатеринбурге осенью 2019 года по вопросу о месте размещения религиозного объекта, и поделились приобретенным опытом организации данного мероприятия, а также использования этой формы реализации прав граждан на участие в жизни муниципалитета как инструмента для снятия социального напряжения по острым, волнующим население города вопросам. Авторы проанализировали существующее нормативноправовое определение круга участников опроса, то есть тех, кто может принять участие в данном опросе, рассмотрев, в том числе, вопрос о возможности принять участие в голосовании иностранных граждан. Также рассмотрены вопросы о регулировании агитации при проведении опроса.

Авторы пришли к выводу о том, что, по существу, в муниципальных правовых актах муниципальных образований на территории Российской Федерации используется аналогия закона, сохраняется понятийный аппарат законодательства о выборах и референдуме вплоть до сплошного воспроизведения норм закона при регулировании вопроса об агитации во время проведения опроса граждан. В качестве вывода высказаны предложения о необходимости принятия модельного закона для субъектов Российской Федерации с целью установления единых правовых подходов и устранению пробелов, т. е. гармонизации всей нормативной правовой базы.

Ключевые слова:  опрос граждан, консультативный референдум, местное самоуправление, агитация, иностранные граждане

екущий период в практике осуществления местного самоуправления ставит перед исследователями и правоприменителями новые острые вопросы. Растет публичная активность граждан, все ярче проявляется их интерес к решению проблем развития территорий. Общественный запрос на повышение роли населения в этом процессе очевиден.

Указанные обстоятельства требуют поиска новых форм реализации прав граждан, либо, по крайней мере, совершенствования механизмов, уже заложенных в российском праве.

Российское законодательство о местном самоуправлении предусматривает многообразие форм реализации прав граждан на участие в жизни муниципалитета, в принятии решений, которые влияют на судьбу местного сообщества. Законодатель заложил основу для дальнейшего развития правового регулирования этой сферы в главе 5 Федерального закона от 06.10.2003 № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ). Одной из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления является опрос граждан (статья 31 Закона № 131-ФЗ).

При этом порядок назначения и проведения опроса граждан должен быть установлен муниципальными нормативными правовыми актами (уставом или нормативным правовым актом представительного органа), принятыми в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Однако механизм регулирования, заложенный федеральным законодателем, на практике реализован лишь менее чем в половине субъектов Российской Федерации. Так, на региональном уровне законы о порядке проведения опроса граждан приняты только 35 субъектами Федерации

Кроме того, динамика развития нормативно-правового регулирования на муниципальном и региональном уровнях пока не всегда отвечает требованиям времени и в целом по России достаточно противоречива.

Стоит заметить, что результаты опроса в отличие от итогов местного референдума являются рекомендательными.

Многие ученые, в частности С. А. Авакьян, относят опрос к одному из видов референдума — консультативному (факультативному) референдуму [1].

Ряд авторов считают, что опрос граждан может быть как формой общественного контроля для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, так и способом воздействия на работу органа местного самоуправления [2].

В связи с рекомендательным характером результатов опроса некоторые авторы, в частности А. А. Козодубов, считают, что необходимы законодательные поправки по установлению перечня вопросов, по которым итоги опроса граждан должны иметь обязательный характер [3].

Однако, по нашему мнению, несмотря на законодательное закрепление рекомендательного характера результатов опроса, принятое решение способно приобретать фактически обязательный характер для властных институтов не столько по правовым, сколько по репутационным, имиджевым причинам. Иными словами, при проведении опроса граждан властям необходимо быть готовыми к выполнению выявленной воли населения. Иное может повлечь снижение авторитета власти, что, в свою очередь, может обусловить проблемы для реализации управленческих решений в будущем. Добровольное возложение на себя обязанности реализовать принятое по результатам опроса решение позволяет, напротив, укрепить авторитет власти, наладить диалог с населением, в том числе при наличии протестных настроений, восстановить необходимое доверие.

.

Опыт муниципального образования «Город Екатеринбург» показывает, что опрос граждан может быть использован для снятия социального напряжения по острым, волнующим население города вопросам.

Так, в мае 2019 года публичные мероприятия в уральской столице вошли в федеральную повестку и стали объектом внимания для представителей всего политического спектра страны. В связи с подготовкой к возведению в центре города нового религиозного объекта часть горожан посчитала необходимым открыто выразить свою позицию.

Общественную дискуссию удалось направить в правовое русло путем назначения общегородского опроса граждан, на который было решено вынести две площадки для строительства храма.

24 сентября 2019 года Екатеринбургская городская Дума приняла решение № 43/21 [4] о назначении опроса граждан по вопросу о месте размещения Собора во имя Святой Великомученицы Екатерины. Полномочия комиссии по проведению опроса граждан были возложены на Избирательную комиссию муниципального образования «Город Екатеринбург» (далее — Комиссия).

Особенностью проведенного опроса можно назвать его сходство с процедурой местного референдума — был образован 51 опросный пункт по аналогии с помещениями для голосования на избирательных участках. На всех пунктах было установлено необходимое технологическое оборудование, кабины для голосования для обеспечения тайны голосования, опросные листы опускались в ящики для голосования. По окончании времени проведения опроса в 20 ч 00 мин 13 октября 2019 года все опечатанные ящики для голосования были доставлены в Комиссию по проведению опроса,

размещенную в здании Администрации города Екатеринбурга, где ровно в полночь начался подсчет опросных листов, который продолжался 13 часов непрерывно. Опрос был признан состоявшимся, а результаты его действительными. Необходимая минимальная численность участников опроса была преодолена — в нем приняли участие 97 143 жителя города, что составляет 8,95 % от численности избирателей Екатеринбурга.

При проведении опроса Комиссия руководствовалась Конституцией Российской Федерации, Законом № 131 -ФЗ, Положением «О порядке проведения опроса граждан в муниципальном образовании „Город Екатерин-бург“» (утв. Решением Екатеринбургской городской Думы от 14.02.2006 № 10/19, с изм. от 10.09.2019 № 41/20 [5]), Решением ЕГД № 43/21 о назначении опроса, а также принятыми ею постановлениями. Так, Комиссия разработала и утвердила документы, регламентирующие вопросы осуществления информирования, общественного наблюдения, а также порядок установления результатов опроса.

Опрос вызвал широкий общественный резонанс как в Екатеринбурге, так и за его пределами, в том числе на федеральном уровне, что подтверждает высокую актуальность проблематики опроса граждан и его правового регулирования.

Пробелы в нормативном регулировании ряда вопросов, которые были устранены Комиссией, обусловили интерес авторов настоящей статьи к детальному анализу действующих правовых актов, регулирующих опросы граждан, а также к поиску оптимальных механизмов совершенствования такого регулирования.

Первым интересным вопросом при проведении опроса можно назвать определение круга участников опроса, то есть тех, кто может принять в нём участие. Формулировка ч. 2 ст. 31 Закона № 131-ФЗ гласит, что в опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.

Однако, избирательное право может быть активным и пассивным. В Федеральном законе от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [6] четко разграничено активное избирательное право и пассивное избирательное право, Закон № 131 -ФЗ, в свою очередь, не уточняет о каком именно праве идет речь. Думается, что, поскольку речь идет об участниках опроса, правом на участие в опросе появляется у жителей, обладающих активным избирательным правом. Хотя законодательно было бы целесообразным уточнить данную норму.

Кроме того, в муниципальных выборах могут участвовать иностранные граждане. Вопрос о том, могут ли участвовать в опросе иностранные граждане (граждане Киргизской Республики и Туркменистана), остается открытым.

В региональных и муниципальных правовых актах на территории Российской Федерации в большинстве своем воспроизводится формулировка нормы Закона № 131-ФЗ.

Однако в некоторых нормативных правовых актах встречается иная регламентация данного вопроса. Так, например, в Московской области, Красноярском крае часть муниципалитетов указали, что в опросе имеют право участвовать, в том числе, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории муниципального образования, на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом.

В Республике Дагестан и Амурской области использована формулировка более обтекаемая: «Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и действующим законодательством».

Также в ряде муниципалитетов раскрыто понятие «обладающие избирательным правом» — достигшие 18-летнего возраста, имеющие адрес места жительства в городе (например, в уже упоминавшихся нормативных правовых актах города Тында Амурской области, города Махачкала Республики Дагестан). В некоторых добавлено также «за исключением граждан, признанных судом недееспособными или содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда».

Вместе с тем, по нашему мнению, вопрос об участниках опроса разрешается в самих международных договорах, в частности в международных договорах с Киргизской Республикой [ 12] и Туркменистаном [13]. В обоих актах присутствует практически идентичная норма о том, что «гражданин одной Стороны, постоянно проживающий на территории другой Стороны, пользуется такими же правами и свободами и несет такие же обязанности, что и граждане Стороны проживания, за изъятиями, установленными настоящим Договором». Далее перечислены изъятия, в числе которых отсутствует право принимать участие в такой форме непосредственного осуществления населением местного самоуправления, как опрос граждан.

Таким образом, на основании норм международных договоров (на данный момент — это только Киргизская Республика и Туркменистан) в круг участников опроса должны быть включены данные иностранные граждане, постоянно и на законных основаниях проживающие на территории муниципального образования.

Подводя некоторый итог в части правового регулирования круга участников опроса, можно сделать вывод о том, что отсутствие в федеральном законодательстве упоминания возможности принять участие в опросе для иностранных граждан создает предпосылку для «забвения» данной нормы в региональных и муниципальных правовых актах.

Следующим актуальным вопросом при проведении опроса граждан можно назвать тему агитации и информирования граждан, а именно: период агитации, формы и способы, места проведения агитации и лица, которые вправе ее осуществлять.

Стоит подчеркнуть, что само понятие «агитация» используется в законодательстве Российской Федерации исключительно в сферах правового регулирования выборов и референдумов, а также публичных мероприятий. Применительно к опросу граждан можно говорить об «агитации» с известной долей условности, поскольку на уровне закона агитация не отнесена к сфере проведения опросов.

Вероятно, при отсутствии каких-либо запретов на этот счет, предполагается, что возможна любая агитация во всех формах, ограниченных лишь представлениями об общественном правопорядке и общеправовыми запретами, а также проводимая любыми лицами, в том числе и лицами, проводящими опрос.

Опыт других муниципалитетов и субъектов Федерации показывает, что в большинстве своем используются отсылочные нормы о том, что способы проведения агитации устанавливаются комиссией по проведению опроса.

Однако, помимо отсылочных норм встречается запрет проводить агитацию либо только в период проведения опроса либо также и в день, предшествующий опросу, так называемый «день тишины» по аналогии с избирательным законодательством.

Ряд нормативных правовых актов упоминают о возможности предоставления организационно-технических возможностей, в частности стендов: «в этих целях на территории опроса могут быть установлены специальные стенды».

Также встречается ограничение агитации в отношении организаторов опроса: «лица, осуществляющие поквартирный (подомовой) обход, не вправе побуждать участников опроса голосовать за какой-либо из вариантов ответа на вопрос опроса либо отказаться от голосования по вопросам опроса».

Более содержательно урегулирован вопрос о проведении агитации в муниципальном образовании «Город Мончегорск Мурманскойобласти». Так, в п. 4 ст. 14 Решения Советаде-путатов МО город Мончегорск от 15.06.2006 № 59 «Об утверждении положения „О порядке назначения и проведения опроса граждан на территории города Мончегорска» (Положение Мончегорска) указаны способы проведения агитации при проведении опроса: через СМИ, путем проведения массовых мероприятий, выпуска и распространения агитационных печатных материалов (АПМ), в иных установленных законом формах.

Далее устанавливаются требования к АПМ по аналогии с избирательным законодательством. Все АПМ должны содержать выходные данные: наименование и адрес изготовителя, наименование заказчика, а также информацию об их тираже и дате выпуска. Экземпляры АПМ или их копии до начала их распро -странения должны представляться в комиссию по проведению опроса. Вместе сданными материалами в комиссию должны быть представлены также сведения о месте нахождения изготовителя и заказчика АПМ.

Кроме того, в Положении Мончегорска указывается, что «распространение агитационных печатных материалов с нарушением требований, установленных законом, запрещается».

Однако указанную норму можно назвать фактически неприменимой, «мертвой». Требования к АПМ для опроса (необходимость указания «выходных данных», предварительное представление в комиссию по опросу) по существу устанавливаются только муниципальной нормой, в законе же такие требования отсутствуют.

Вместе с тем, Положение Мончегорска предоставляет право комиссии обратиться в соответствующие правоохранительные и иные органы с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности и об изъятии незаконных агитационных печатных материалов. Однако, как это будет реализовываться на практике при наличии указанной выше правовой коллизии, непонятно.

Далее вопрос о месте размещения АПМ, урегулирован также по модели избирательного законодательства: «материалы могут вывешиваться в помещениях, на зданиях, сооружениях или иных объектах с согласия собственников или владельцев указанных объектов. Запрещается вывешивание указанных материалов на памятниках, обелисках и зданиях, имеющих историческую, культурную или архитектурную ценность, а также в помещениях комиссий по проведению опроса, у входа в них и в помещениях для голосования. Совет города по предложению комиссии своим решением устанавливает на территории каждого участка по проведению опроса специальные места для вывешивания агитационных печатных материалов».

На наш взгляд, создание жестких правил агитации при проведении опроса граждан по аналогии с избирательным законодательством все же является излишним. Выполнение данных требований влечет дополнительные расходы финансовых и иных ресурсов как для лиц, проводящих опрос, так и для простых граждан, которые хотят высказать свою позицию по обсуждаемому вопросу, что не соотносится с консультативным характером данной формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления.

При проведении опроса в городе Екатеринбурге вопрос агитации был урегулирован Постановлением Избирательной комиссии муниципального образования «Город Екатеринбург» от 25.09.2019 № О К-l/З «О порядке осуществления информирования участников опроса при проведении опроса граждан в муниципальном образовании „Город Екатеринбург”», в соответствии с которым осуществлять информирование (агитацию) запретили членам Комиссии и членам опросных групп. По содержанию информирование могло осуществляться в любой форме с тем лишь исключением, что оно не должно было нарушать законодательство, являться злоупотреблением правом и мешать работе комиссии или лиц, проводящих опрос.

Подводя итог рассмотрению вопросов регулирования агитации при проведении опроса граждан в ряде территории, можно отметить следующее.

В большинстве актов указывается, что способы проведения агитации будут урегулированы комиссией по проведению опроса. Также часто встречается запрет по времени проведения агитации, это либо только день опроса, либо еще и день, предшествующий ему («день тишины»).

Таким образом, используется, по существу, аналогия закона, при этом в муниципальных правовых актах сохраняется понятийный аппарат законодательства о выборах и референдуме вплоть до сплошного воспроизведения норм закона. Однако, как мы уже поняли, сплошное копирование по аналогии с законодательством о выборах и референдуме на уровне муниципальных актов может создавать определенные правовые коллизии.

На наш взгляд, в том, что статья 31 Закона № 131 -ФЗ не содержит упоминаний об агитации, присутствуют как положительные, так и отрицательные моменты. Исходя из принципа самостоятельности местного самоуправления, можно предположить, что законодатель предоставляет органам местного самоуправления широкие дискреционные полномочия урегулировать этот вопрос так, как они считают нужным. Однако есть определенные подходы к регулированию тех или иных процессов публичной власти. Так, в законодательстве установлено достаточное количество гарантий, которые направлены на сохранение «чистоты выражения воли», нивелирование какого-либо корыстного влияния на субъект принятия решения, в частности такие гарантии содержатся в избирательном законодательстве. Следовательно, выглядит целесообразным закрепление пределов регулирования вопросов агитации в целях установления гарантий реализации прав граждан при проведении опроса. В частности, считаем возможным применение аналогии закона и запрета на агитацию в день проведения опроса и день, предшествующий дню опроса, а также запрета на агитацию для организаторов опроса. Кроме того, агитация не должна нарушать прав третьих лиц и законодательство, мешать работе комиссии по проведению опроса и лиц, его осуществляющих.

Рассмотрев вопросы круга участников опроса граждан и агитации при его проведении, можно сделать следующий вывод.

Действующие региональные и муниципальные правовые акты предусматривают различные подходы к регулированию указанных вопросов. Обеспечение единых правовых подходов требует разработки модельного закона для субъектов Российской Федерации, в котором были бы закреплены основы проведения опроса граждан. Принятие во всех субъектах Российской Федерации законов о порядке проведения опросов граждан с едиными общеправовыми подходами способствовало бы гармонизации всей нормативной правовой базы, регулирующей проведение опросов граждан в муниципальных образованиях на территории Российской Федерации и устранению существующих пробелов.

Литература:  

1.    Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс: в 2 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2005.

2.    ЕЦепачев В.А. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления как форма общественного контроля // Конституционное и муниципальное право. 2017. №2. С. 57-61.

3.    Козодубов А.А. Реализация форм непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления // Восударствен-ная власть и местное самоуправление. 2019. №6. С. 27-31.

4.    О назначении опроса граждан в муниципальном образовании «Еород Екатеринбург»: Решение Екатеринбургской Еородской Думы от 24.09.2019 №43/21 // Официальный сайт Екатеринбургской городской Думы. URL: https:// www.egd.ru/docs/acts/_aview_b7093 (дата обращения: 12.04.2020).

5.    Об утверждении положения «О порядке проведения опроса граждан в муниципальном образовании «Еород Екатеринбург»: Решение Екатеринбургской городской Думы от 14.02.2006 № 10/19 // Вестник Екатеринбургской городской Думы. 18.02.2006. № 106.

6.    Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ // Парламентская газета. 15.06.2002. № 110-111.

7.    Об утверждении порядка назначения и проведения опроса граждан на территории городского округа Луховицы Московской области: Решение Совета депутатов городского округа Луховицы Московской области от 18.07.2019 № 787/81 // Луховицкий межмуниципальный вестник. 26.07.2019. № 30.

8.    Об утверждении положения «О порядке назначения и проведения опроса граждан»: Решение Каратузского районного Совета депутатов Красноярского края от 20.06.2013 № Р-211 // Знамя труда. 30.07.2013. № 61/1. Спецвыпуск.

9.    О порядке назначения и проведения опроса граждан в городском округе с внутригородским делением «Еород Махачкала»: Решение Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением «Еород Махачкала» от 30.06.2016 № 10-9 // Махачкалинские известия. 15.07.2016. № 28.

10.    Об утверждении положения «О порядке назначения и проведения опроса граждан в городе Тынде»: Решение Тындинской городской Думы от 28.06.2012 № 523 // Авангард. 03.07.2012. № 28.

11.06 утверждении положения «О порядке проведения опроса граждан в муниципальном образовании „Еородское поселение г. Осташков44»: Решение Совета депутатов МО «Еородское поселение г. Осташков» от 27.08.2014 № 60 // Селигер. 05.09.2014. № 37.

12.    Договор между Российской Федерацией и Киргизской Республикой о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Киргизской Республики, и граждан Киргизской Республики, постоянно проживающих на территории Российской Федерации» // Бюллетень международных договоров. 2001. №5. С. 74-78.

13.    Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации» // Бюллетень международных договоров. 1997. № 11. С. 53-57.

14.0 положении «О порядке назначения и проведения опроса граждан на территории Хасанского муниципального района»: Решение Думы Хасанского района от 17.06.2005 № 246 // Бюллетень муниципальных правовых актов Хасанского муниципального района. Август, 2005. № 2.

15. Об утверждении положения «О проведении опроса граждан на территории Пол евского городского округа»: Решение Думы МО «Е Полевской» от 29.09.2005 № 52 // Диалог. 11.10.2005. № 82-83.

16.    Об утверждении положения «О порядке назначения и проведения опроса граждан»: Решение Совета депутатов городского округа Домодедово МО от 31.03.2010 № 1-4/276 // Призыв. 0.04.2010. № 122-125.

17.    Об опросе граждан в муниципальном образовании «Озерский городской округ»: Решение Озерского районного Совета депутатов от 28.10.2014 № 25 // Знамя труда. 16.12.2014. №93.

18.    О порядке назначения и проведения опроса граждан в муниципальном образовании «Еород Саратов»: Решение Саратовской городской Думы от 16.05.2006 № 3-16 // Саратовская панорама. 27.05.2006. № 19 (70). Спецвыпуск.

19.    Об утверждении положения «О порядке проведения опроса граждан»: Решение Хабаровской городской Думы от 19.04.2005 № 66// Сборник нормативных актов администрации города Хабаровска и Хабаровской городской Думы. 20.05.2005. № 4.

20.    Об утверждении порядка назначения и проведения опроса граждан на территории муниципального образования городского округа «Еород Комсомольск-на-Амуре»: Решение Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 22.07.2005 № 122 // Дальневосточный Комсомольск. 16.08.2005. № 61.

21.06 утверждении положения «О порядке проведения опроса граждан в муниципальном образовании „Алапаевское44»: Решение Думы муниципального образования Алапаевское от 24.04.2009 № 194 // Алапаевская искра. 14.05.2009. № 50.

22.    Об утверждении положения «О порядке назначения и проведения опроса граждан на территории города Сердобска Сердобского района Пензенской области»: Решение Собрания представителей г. Сердобска Сердобского района от 24.05.2012 № 447-56/2 // Вестник города Сердобска. 25.05.2012. № 20.

23.    Об утверждении положения «Об опросе граждан на территории Качканарского городского округа»: Решение Думы Качканарского городского округа от 27.09.2012 № 64 // Качканарское время. 05.10.2012. № 39.

24.    Об утверждении положения «О порядке проведения опроса граждан на территории городского округа Нижняя Салда»: Решение Думы городского округа Нижняя Салда от 18.03.2010 № 35/2 // Еородской вестник — Нижняя Салда. 01.04.2010. № 13.

25.    Об утверждении положения «О порядке назначения и проведения опроса граждан на территории муниципального образования городское поселение Кола Кольского района»: Решение Совета депутатов МО город Кола от 24.08.2017 № 48/375//Информационныйбюллетень «Вестник Колы». 25.08.2017. № 8.

26.    О порядке осуществления информирования участников опроса при проведении опроса граждан в муниципальном образовании «Еород Екатеринбург»: Постановление Избирательной комиссии муниципального образования «Еород Екатеринбург» от 25.09.2019 № О К-1/3 // Официальный сайт Избирательной комиссии муниципального образования «Еород Екатеринбург». URL: http://izkom.ekburg.ru/about/docs/ (дата обращения 14.04.2020).

Вы можете отправить статью для публикации в журнале
Новый выпуск