Соблюдение органами власти прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования в Российской Федерации (на примере Екатеринбурга)

Авторы:  Щукин А.Е., Выдрин И.В.

Аннотация:  

Статья посвящена вопросам регулирования общественных отношений в сфере соблюдения органами местного самоуправления прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования. Особое внимание уделено проблеме взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина. Данный аспект в статье рассмотрен на примере муниципального образования «Город Екатеринбург».

Анализируются поправки в Конституцию РФ от января-марта 2020 г., которые предполагают отказ от полномочий органов муниципальной власти в сфере охраны общественного порядка, что, по меньшей мере, вызывает удивление. В настоящее время органы местного самоуправления обязаны содействовать гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создавать условия для деятельности народных дружин, осуществлять мероприятия по территориальной и гражданской обороне, профилактике экстремизма и терроризма. Исключение на этом фоне функции по охране общественного порядка из их ведения представляется авторам нонсенсом. В этой связи делается вывод о том, что подобное ограничение сферы деятельности местного самоуправления ведет к их зависимости от органов государственной власти в данной сфере правоотношений, создает предпосылки к нарушению прав и свобод человека и гражданина на территории муниципальных образований. Кроме того, указанные изменения окончательно перечеркивают перспективу создания муниципальной милиции, что приведет к новой волне законодательных новшеств, направленных на приведение существующих нормативных положений требованиям обновленной Конституции РФ.

В статье анализируются федеральное законодательство о местном самоуправлении, полиции, муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления города Екатеринбурга. Применяются обще- и частнонаучные методы исследования: прогнозирования, статистический, формально-юридический, технико-юридический.

 

Ключевые слова:  права и свободы человека и гражданина, охрана общественного порядка, общественная безопасность, органы государственной власти, органы местного самоуправления, полиция, муниципальная милиция.

Конституция Российской Федерации включает в основы конституционного строя принцип, согласно которому «человек, его права и свободы являются высшей ценностью» [1, ст. 2]. Его закрепление обусловило конституционную обязанность государства по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, что вполне объяснимо и логично: конституционные ценности следует оберегать всей мощью государственной машины, в том числе организационно-правовыми средствами (способами), которыми она располагает. Значительная часть прав и свобод граждан реализуется в муниципальных образованиях, т.е. в территориях, являющихся естественной средой жизнедеятельности подавляющего большинства людей. Одной из форм обеспечения и защиты личных и гражданских прав является осуществление непосредственной функции государства — охраны общественного порядка, — зародившейся с момента его появления.

Под общественным порядком в научной литературе обычно понимается «состояние урегулированное общественных отношений, основанное на реализации всех социальных норм и принципов» [2, с. 269]. Определенный общественный порядок, включающий согласно М. В. Баглаю формы собственности, организацию экономики, политическую систему, социальные отношения, складывается «через права свободного человека» [3, с. 18]. Вот почему в рамках обеспечения общественного порядка защите подлежат непосредственные права и свободы человека и гражданина.

Данная концепция находит отражение в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, однозначно указывающей на осуществление органами местного самоуправления на своей территории охраны общественного порядка. Таким образом, конституционное понятие «охрана общественного порядка», учитывая данную норму, подразумевает реализацию функции органами местного самоуправления как по защите прав и свобод лиц, проживающих в муниципальных образованиях, так и более широкие меры по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности.

Это положение нашло подтверждение в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4]. Одним из вопросов местного значения данный закон определяет организацию охраны общественного порядка на территории муниципальных районов (ст. 15), а также в муниципальных и городских округах (ст. 16).

В развитие законодательства органы местного самоуправления принимают собственные муниципальные правовые акты, направленные на объединение усилий государственных, местных и общественных организаций и правоохранительных органов для создания общественно - безопасной среды жизнедеятельности населения. Так, постановлением Администрации города Екатеринбурга от 30.09.2016 № 1962 утверждена муниципальная программа «Безопасность жизнедеятельности населения в муниципальном образовании „Город Екатеринбург на 2017—2020 годы», которая принималась с учетом рекомендаций управления Министерства внутренних дел РФ по городу Екатеринбургу. Частью данной программы является подпрограмма «Участие в обеспечении общественного порядка, профилактики правонарушений, терроризма и экстремизма, взаимодействие с органами военного управления и правовое воспитание населения в муниципальном образовании „Город Екатеринбург на 2017—2020 годы». Она содержит целый спектр вопросов профилактики правонарушений в этой муниципальной территории.

Однако в настоящее время охрана общественного порядка осуществляется специальной системой правоохранительных органов, в состав которой входит и полиция, являющаяся «составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел» [5, ч. 1, ст. 4]. В соответствии сч. 1 ст. 1 Федерального закона от 07.02.2011 № З-ФЗ «О полиции» она предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, в том числе и путем осуществления охраны общественного порядка. Полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие органам местного самоуправления и их должностным лицам в защите их прав (ч. 3 ст. 1). В то же время муниципальные органы и должностные лица должны оказывать содействие полиции при выполнении возложенных на нее обязанностей (ч. 4 ст. 10). В рамках взаимодействия полиция обязана:

—    при проведении на соответствующих территориях муниципальных образований собраний, митингов, демонстраций, шествий и других публичных мероприятий обеспечивать совместно с представителями власти, безопасность граждан и общественный порядок (п. 6 ч. 1 ст. 12);

—    принимать меры по пресечению в ходе избирательных кампаний и референдумов незаконной агитации, информировать изби

рательные комиссии и комиссии референдума о фактах выявленных нарушений и принятых в связи с этим мерах; предоставлять по запросам избирательных комиссий сведения о наличии неснятой или непогашенной судимости у лиц, являющихся кандидатами на выборные государственные и муниципальные должности; осуществлять охрану избирательных участков; участвовать в обеспечении безопасности граждан и общественного порядка в помещениях для голосования и на территориях вокруг них (п. 31 ч. 1 ст. 12);

—    оказывать содействие государственным и муниципальным органам власти, депутатам, зарегистрированным кандидатам, членам избирательных комиссий (комиссий референдума), представителям общественных объединений в осуществлении их законной деятельности, если им оказывается противодействие или угрожает опасность; информировать высших должностных лиц субъектов РФ и глав муниципальных образований о состоянии правопорядка на соответствующей территории (п. 36 ч. 1 ст. 12);

—    предоставлять по межведомственным запросам органов государственной власти и местного самоуправления, предоставляющих государственные или муниципальные услуги, сведения о наличии у лица непогашенной или неснятой судимости (п. 39 ч. 1 ст. 12).

Кроме того, в целях реализации принципов открытости и публичности, создания условий для обеспечения права граждан, общественных объединений и организаций, государственных и муниципальных органов на получение достоверной информации о деятельности полиции, в соответствии с ч. 3 ст. 8 Федерального закона «О полиции», начальник управления, отдела, отделения МВД России по району, городу и иному муниципальному образованию, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, начальник управления, отдела, отделения МВД России на части территории административного центра субъекта Российской Федерации отчитывается перед представительным органом муниципального образования (нескольких муниципальных образований) о деятельности подчиненного органа внутренних дел не реже одного раза в год [6, п. 15].

Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством вправе осуществлять по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов расходы на реализацию возложенных на полицию обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности (ч. 2 ст. 47). Они обязаны предоставлять в пределах границ муниципальных образований сотруднику полиции, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, помещения для работы на обслуживаемом административном участке (ч. 7 ст. 48). Общий объем бюджетных затрат Екатеринбурга на эти цели в 2018 г. составил 45 794 тыс. руб., направленных, в том числе, на приобретение и ремонт помещений для обеспечения деятельности участковых уполномоченных полиции, организацию деятельности добровольных народных дружин, развитие аппаратно-программного комплекса «Безопасный город» [7]. На аналогичные цели в 2019 г. Екатеринбург израсходовал 32 264 тыс. руб. [8].

Таким образом, органы местного самоуправления, взаимодействуя со специальными органами, осуществляющими правоохранительную деятельность на территории муниципальных образований, тем самым только частично реализуют свою конституционную обязанность, предусмотренную ч. 1 ст. 132 Конституции РФ. Непосредственную же охрану общественного порядка в муниципальном образовании органы местного самоуправления, согласно п. 8 ч. 1 ст. 15 и п. 9 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131 -ФЗ, должны осуществлять силами муниципальной милиции.

Следует заметить, что закон, определяющий порядок организации и деятельности муниципальной милиции, в настоящее время все еще не принят. Это обстоятельство отсрочило вступление в силу вышеуказанного положения на неопределенный срок до принятия соответствующего закона [4, абз. 2 ч. 3 ст. 83].

Проблема создания муниципальной милиции, приводящая к децентрализации правоохранительной системы, не раз обсуждалась в научных кругах. Сторонники создания муниципальной милиции отмечали, что в настоящее время произошла монополизация охраны общественного порядка централизованной государственной структурой — полицией. Данный факт игнорирует наличие одной из конституционных форм организации публичной власти — местного самоуправления, а также еще более «отдаляет» их от управления органами охраны правопорядка и снижает порог их ответственности за состояние общественного порядка и общественной безопасности на соответствующих территориях. В настоящее время, считают они, речь идет не столько о децентрализации современной полиции, сколько о демонополизации правоохранительной функции, а применительно к возможностям ее реализации органами местного самоуправления — функции охраны общественного порядка. Создание нового правоохранительного института приблизит правоохранительную деятельность к потребностям граждан и конкретных поселенческих обществ, повысит подотчетность органов охраны правопорядка гражданам, а также уровень доверия к ним со стороны населения и в целом положительно скажется на состоянии безопасности граждан и общественного порядка в стране [9].

Противники создания муниципальной милиции прогнозируют в случае осуществления данного проекта возникновение ряда проблем государственного масштаба. Позиция Министерства внутренних дел по данному вопросу заключается в следующем. Во-первых, реформирование правоохранительной системы потребует значительных финансовых средств и иных материальных ресурсов. Во-вторых, этот процесс невозможен без колоссальной работы по пересмотру как законодательства в сфере уголовного, уголовно-процессуального, административного, бюджетного права, оперативно-розыскной деятельности, общих принципов организации местного самоуправления, так и ведомственных нормативных правовых актов. Кроме того, эксперты МВД подвергли сомнению положительный эффект реализации данного проекта, акцентируя внимание на значительный риск утери контроля при этом над криминогенной ситуацией в стране, что приведет к снижению уровня общественной безопасности на территориях муниципальных образований, а следовательно, и к росту нарушений прав и свобод человека и гражданина [ 10]. Вместе с тем представители МВД признают, что идея создания муниципальной милиции в принципе является конституционной и соответствует законодательству. По мнению замглавы МВД И. Зубова, «в связи с сокращением полиции плотность присутствия полиции в малых населенных пунктах низка, плюс существует нехватка личного состава для патрулирования улиц. Такую нехватку можно заполнить либо дружинниками, либо муниципальными милиционерами» [11].

Тем не менее, подготовленный депутатами фракции «Справедливая Россия» проект федерального закона «О муниципальной милиции в Российской Федерации» дважды отклонялся Государственной Думой. В 2014 г. в связи с несоблюдением требований ч. 3 ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы (отсутствует заключение Правительства РФ). В 2018 г. после дискуссии на заседании Государственной Думы проект был отклонен в первом чтении в связи с игнорированием голосования большинством депутатов нижней палаты парламента по данному вопросу [12].

Далее, оппоненты создания муниципальной милиции, а следовательно, и децентрализации правоохранительной системы решили пойти другим путем. Как известно, в настоящее время принят Федеральный закон от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» [ 13], в соответствии с которым ч. 1 ст. 132 Конституции РФ изложена в новой редакции, исключающей самостоятельное осуществление органами местного самоуправления охраны общественного порядка.

Примечательно, что автором соответствующей поправки явился не глава государства, а группа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации: П. В. Крашенинников, А. М. Макаров, А. А. Клишас, К. И. Косачев [14]. После одобрения конституционных поправок и вступления их в силу (в этом нет сомнений) соответствующие нормы Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, в которых отражено осуществление муниципальной милицией охраны общественного порядка, будут исключены из его текста.

Обращает внимание, что соответствующая поправка не обсуждалась ни общественностью, ни специалистами. Не высказали отношения к этой важной теме и профильные комитеты Государственной Думы и Совета Федерации в вопросах местного самоуправления.

Вкупе с обновленной ч. 3 ст. 132 Конституции РФ, предусматривающей вхождение органов местного самоуправления и государственной власти регионов в единую систему публичной власти, тенденция централизации властных полномочий и огосударствления местного самоуправления приобретает законченный вид.

Таким образом, ограничение полномочий органов местного самоуправления с очевидностью ведет к сужению сферы их деятельности, а также к существенному ослаблению контроля над состоянием охраны общественного порядка на территории муниципальных образований. Это в свою очередь может привести к нарушению основных прав и свобод российских граждан.

Литература:  

1.    Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ)// Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, №31, ст. 4398.

2.    Перевалов В.Д. Теория государства и права: Учебник. М.: Высшее образование, 2005.

3.    Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации : учеб, для вузов. М.: Норма, 2007.

4.    Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo. gov.ru/ (дата обращения: 14.03.2020).

5.    О полиции: Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № З-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: ht tp://www.pravo.gov.ru/ (дата обращения: 14.03.2020) .

6.    Инструкция по организации и проведению отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России (утверждена приказом МВД России от 30 августа 2011 г. № 975)// СПС КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 07.05.2020).

7.    Об отчете начальника Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Екатеринбургу за 2018 год: Решение Екатеринбургской городской Думы от 26 февраля 2019 г. № 38 // Официальный сайт Екатеринбургской городской Думы. URL: https://www.eg cl.ru/docs/acts/_aview_b7001 (дата обращения: 07.05.2020) .

8.    Об отчете начальника Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Екатеринбургу за 2019 год: Решение Екатеринбургской городской Думы от 25 февраля 2020 г. № 9 // Официальный сайт Екатеринбургской городской Думы. URL: https://www.eg d.ru/docs/acts/_aview_b7165 (дата обращения: 07.05.2020) .

9.    О муниципальной милиции в Российской Федерации: Пояснительная записка к проекту федерального закона от 5 октября 2016 г. № 385-7 // СОЗД РАС «Законотворчество». URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/385-7 (дата обращения: 07.05.2020).

10.    МВД России рассмотрены предложения экспертов о необходимости создания муниципальной милиции // Официальный сайт МВД России. URL: https://мвд.pф/news/item/l989 0901 (дата обращения: 13.03.2020).

11.    Петров И.В. МВД не увидели необходимости в создании муниципальной милиции // ФЕБУ «Редакция «Российской газеты». URL: ht tps://rg.ru/2016/10/14/v- mvd- рока -ne-uvideli-neobhodimosti-v-sozdanii-municipalnoj-milicii.ht ml (дата обращения: 07.05.2020).

12.    О проекте федерального закона № 385-7 «О муниципальной милиции в Российской Федерации»: Стенограмма заседания Государствен -ной Думы Российской Федерации 7 созыва от 15.02.2018 № 99 // СОЗД РАС «Законотворчество». URL: https:// sozd.duma.gov.ru/bill/385- 7 (дата обращения: 13.03.2020).

13.    О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти: Федеральный закон о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ // СОЗД РАС «Законотворчество». URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/885214-7/ (дата обращения: 20.04.2020).

Вы можете отправить статью для публикации в журнале
Новый выпуск