Санкционирование операций с целевыми средствами как метод финансового контроля в бюджетной сфере на федеральном, региональном и муниципальном уровнях

Авторы:  Анисимов А.Л., Калимуллина Г.Д.

Аннотация:  

Целью настоящего исследования является изучение санкционирования операций с целевыми средствами как метода финансового контроля в бюджетной сфере на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Отмечается, что санкционирование операций предполагает оформление разрешительной надписи при совершении финансовых операций в органах казначейства после осуществления проверки документов на предмет их наличия и соответствия переданной информации требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации и прочих нормативно-правовых актов, которые регулируют правоотношения в бюджетной сфере. В работе дается характеристика санкционированию операций с целевыми средствами. Определен перечень участников, задействованных в данной процедуре, а также её основные этапы. Авторами даны рекомендации для повышения качества контроля за использованием целевых субсидий. Отмечаются нормативные особенности регулирования данных операций со сведениями, составляющими государственную тайну.

Отмечается, что санкционирование расходов бюджетных организаций предполагает установление и доведение лимитов обязательств, контроль и учет их принятия. Порядок кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядок осуществления территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов основывается на положениях Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем, санкционирование операций с целевыми средствами бюджетной сферы имеет некоторые сложности. В целях устранения данного пробела авторами предлагаются рекомендации по совершенствованию процесса санкционирования операций с целевыми средствами как метода финансового контроля в бюджетной сфере на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Ключевые слова:  федеральное казначейство, санкционирование, целевые средства, це-© левые субсидии, бюджетная сфера, финансовый контроль

Целевые средства, выделяемые из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, имеют важное значение в финансово-экономической деятельности хозяйствующих субъектов. Данные средства позволяют исполнять возложенные на хозяйствующие субъекты социально значимые функции и задачи в самых различных сферах. При этом эффективно выстроенный учет и контроль целевого финансирования снижает вероятность нецелевого использования выделенных средств и возникновения санкций со стороны контролирующих органов. Поэтому санкционирование операций с целевыми средствами как метод финансового контроля в бюджетной сфере требует усиленного внимания и глубокой проработки вопросов его оптимизации и совершенствования.

Следует отметить, что в настоящее время на уровне федерального законодательства не сложился единый механизм регулирования такой категории как «бюджетные целевые средства». В частности, ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, закрепляя основные термины и понятия бюджетного законодательства, не дает определения целевых бюджетных средств. Следует отметить, что Бюджетный кодекс Российской Федерации в принципе весьма скупо раскрывает содержания «целепо-лагания» в направлении бюджетных средств. В качестве примера отрывочной нормы данного федерального закона можно привести ст. 38, устанавливающую принцип адресности и целевого характера бюджетных средств. Этот принцип означает, что при доведении лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований до получателей бюджетных средств, указание цели их использования является обязательным. Помимо приведенной нормы Бюджетный кодекс Российской Федерации обращается к целеполаганию бюджетных процессов только в трех случаях: при описании дефицита бюджета и источников его финансирования, оговариваются положения о бюджетных кредитах за счет средств целевых иностранных кредитов, в качестве одной из основ проектов бюджетов закрепляются положения о ведомственных целевых программах, и, наконец, первым среди правонарушений в бюджетной сфере устанавливается нецелевое использование бюджетных средств. При этом, исходя из толкования ст. 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что определяющим критерием нецелевого использования бюджетных средств является несоблюдение нормативных требований бюджетного законодательства, бюджетной сметы, договора или иного акта, который являлся основанием предоставления данных бюджетных средств.

Несмотря на достаточно расширительное толкование нецелевого характера данного вида правонарушения, установленного в бюджетном законодательстве, Министерство финансов Российской Федерации посчитала такое толкование обоснованным. В письме от 21.01.2014 № 02-10-11/1763 «О неделе-вом использовании бюджетных средств» отмечалось следующее: «Для определения нарушения бюджетного законодательства, в том числе нецелевого использования бюджетных средств, в каждой конкретной ситуации необходимо выявить несоответствие факта осуществления финансово-хозяйственной операции конкретным положениям нормативных правовых актов и иных документов, повлекшее данное нарушение. [...] Таким образом, определение нецелевого использования бюджетных средств, представленное в ст. 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, является достаточным». При этом федеральные органы исполнительной власти, равно как и законодатель испытывают трудности в формулировании противоположной категории, устанавливающей целевые бюджетные средства.

Некоторые исследователи данной проблемы отмечают сложности законодателя не только в формировании категории целевых средств, но и категории «бюджетные средства» в целом. В частности, А. И. Попова отмечает: «Отсутствие в Бюджетном кодексе Российской Федерации понятия „бюджетные средства44 не позволяет определить, продолжают ли средства, которые были предоставлены в виде субсидий юридическим лицам, которые не являются государственными или муниципальными учреждениями, физическим лицам или индивидуальными предпринимателям, оставаться бюджетными, а также при последующей передаче указанными субъектами денежных средств или их части контрагентам по договорам в целях осуществления своих обязательств. Стоит обратить внимание на то, что устранение данного правового пробела возможно путем соответствующего дополнения ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации понятием „бюджетные средства44» [1, с. 35].

Определенным ориентиром для бюджетного законодательства в части нормативного закрепления целевого характера бюджетных средств может выступить налоговое законодательство. Например, ст. 251 Налогового кодекса Российской Федерации устанавливает, что в налоговом учете к средствам целевого финансирования относится имущество, полученное налогоплательщиком и использованное им по назначению, определенному организацией (физическим лицом) — источником целевого финансирования или федеральными законами. При этом в п. 14 данной статьи определен закрытый перечень средств, относящихся к целевому финансированию. В настоящее время данный перечень включает в себя более 20 видов средств, основными из них являются:

—    лимиты бюджетных обязательств (бюджетных ассигнований), доведенных в установленном порядке до казенных учреждений, а также в виде субсидий, предоставленных бюджетным учреждениям и автономным учреждениям;

—    средства бюджетов, выделяемых субъектам, осуществляющим управление многоквартирными домами на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов в соответствии с федеральным законодательством;

—    гранты, которые предоставляются на условиях, определяемых грантодателем, с обязательным предоставлением грантодателю отчета о целевом использовании гранта;

—    инвестиции, полученные при проведении инвестиционных конкурсов (торгов) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

—    аккумулированные на счетах организации-застройщика средства дольщиков и (или) инвесторов;

—    средства, полученные обществом взаимного страхования от организаций — членов общества взаимного страхования;

—    средства, полученные из фондов поддержки научной, научно-технической, инновационной деятельности, созданных в соответствии с федеральным законодательством;

—    страховые взносы банков в фонд страхования вкладов в соответствии с федеральным законодательством;

—    средства, получаемые медицинскими организациями , осуществляющими медицин -скую деятельность в системе обязательного медицинского страхования, за оказание медицинских услуг;

—    суммы вступительных и гарантийных взносов негосударственных пенсионных фондов, гарантийных взносов Пенсионного фонда Российской Федерации, уплаченных в фонд гарантирования пенсионных накоплений в соответствии с федеральным законодательством;

—    обязательные отчислений (взносов) застройщиков в компенсационный фонд, формируемый в соответствии с федеральным законодательством;

—    субсидии, полученные на возмещение расходов.

Следует согласиться с отдельными исследователями данной проблемы, отмечающими, что данный перечень может стать прообразом для нормативного закрепления содержания категории целевых бюджетных средств в Бюджетном кодексе Российской Федерации [1, с. 36].

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации порядок определения размеров и условий предоставления целевых средств устанавливается Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией или уполномоченными ими органами государственной власти, органами местного самоуправления.

Контрольно-надзорные функции в области финансового контроля возложены на ряд уполномоченных государственных структур. Основные из них — это Счетная палата Российской Федерации и Федеральное казначейство (табл. 1).

Таблица 1 — Распределение бюджетных средств по ведомствам в 2019 году и в плановых периодах 2020 и 2021 годов (в млн руб.)

Наименование

2019 г.

Уд. вес

2020 г.

Уд. вес

2021 г.

Уд. вес

ВСЕГО

15025016,11

100,00%

15 569 699,05

100,00 %

15 945 091,55

100,00 %

Счетная палата Российской Федерации

4 340,44

0,03 %

4545,87

0,03 %

4 687,27

0,03 %

Федеральное казначейство

37 038,51

0,25 %

3 7364,77

0,24 %

38 266,61

0,24 %

Распределение бюджетных средств позволяет заметить, что финансирование Федерального казначейства осуществляется более существенно.

В ходе анализа отчетов «Результаты внешнего государственного аудита (контроля). Экспертиза проектов законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации» были выявлены основные характеристики (табл. 2).

Таблица 2 — Основные характеристики внешнего государственного аудита (контроля)

2017 г.

2018 г.

2019 г.

—    проведено 236 контрольных и 83 экспертно-аналитических мероприятий,

—    выявлено нарушений на общую сумму 1 865,6 млрд рублей.

—    возвращено в бюджеты всех уровней 19,15 млрд.

—    проведено 278 контрольных и 67 экспертно-аналитических мероприятий,

—    выявлено 9 235 нарушений на общую сумму 772,7 млрд руб,

    возвращено в бюджеты всех уровней 7,5 млрд.

    проведено 242 контрольных и 45 экспертно-аналитических мероприятий,

    выявлено 4 443 нарушения на сумму 884,6 млрд рублей

—    возвращено в бюджеты всех уровней 4,52 млрд

Динамика показывает, что по результатам выявленных нарушений в бюджеты всех уровней с каждым годом возвращается меньше средств.

Бюджетный кодекс Российской Федерации также прописывает правила кассового обслуживания расходования федеральных бюджетных средств, бюджетных средств субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядок исполнения органами Федерального казначейства некоторых полномочий финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению указанных бюджетных средств «на местах». Помимо всего прочего в данном федеральном законе описаны правила кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней Федеральным казначейством и органами Федерального казначейства «на местах», а также особенности осуществления органами Федерального казначейства при кассовом обслуживании исполнения бюджетных средств субъектов Российской Федерации и местных бюджетов других функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и финансовых органов муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов.

Министерство финансов Российской Федерации в 2019—2021 гг. по публичным заявлениям планирует сохранить механизм казначейского сопровождения в отношении целевых средств, полученных юридическими лицами на основании государственных заказов. В этих целях 2 февраля 2019 года вступил в силу новый порядок осуществления казначейством санкционирования таких расходов.

Санкционирование операций предполагает оформление разрешительной надписи при совершении финансовых операций в органах казначейства после осуществления проверки документов на предмет их наличия и соответствия переданной информации требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации и прочих нормативно-правовых актов, которые регулируют правоотношения в бюджетной сфере.

Порядок санкционирования расходов регламентируется бюджетным законодательством и прочими отраслевыми нормативными актами и реализуется в несколько этапов (рис. 1).

Для разрешения расходов по операциям с целевыми субсидиями получатели средств федерального бюджета направляют в казначейство электронный документ «Сведения об операциях с целевыми средствами», который формируются по установленной форме согласно Приложениям № 1 и № 2 к приказу Министерства финансов Российской Федерации от 11 декабря 2018 г. № 259н.

Порядок осуществления территориальными органами Федерального казначейства санкционирования расходов, источником финансового обеспечения которых являются целевые средства, устанавливает правила осуществления санкционирования расходов, источником финансового обеспечения которых являются средства в российских рублях, указанные в части 2 статьи 5 Федерального закона от 29.11.2018 № 459-ФЗ «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов», которые предоставляются юридическим лицам на основании следующих документов [2]:

—    соглашение или договор о предоставлении субсидий, бюджетных инвестиций, либо взносов в уставные капиталы;

—    государственный контракт, предметом которого является поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения нужд государства;

—    государственный или муниципальный контракт, предметом которого является поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг, заключенных на сумму 100 000,0 тысяч рублей и более;

—    контракт или договоров на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, заключенный на сумму 100 000,0 тысяч рублей и более федеральными бюджетными или автономными учреждениями;

—    контракт или договор о поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг, заключенный фондом капитального ремонта из средств, полученных за счет взносов на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах;

—    договор, контракт или соглашение, заключенное в рамках исполнения государственных контрактов, соглашений, нормативных правовых актов о предоставлении субсидии, контракт учреждений, договор о капитальных вложениях, договор о проведении капитального ремонта.

Получатели целевых субсидий или бюджетных инвестиций должны предоставлять в территориальный орган Федерального казначейства по месту открытия ему следующие документы:

—    платежные поручения;

—    заявки на получение наличных денег.

При санкционировании расходов с целевыми средствами осуществляется обмен различными документами между органами Федерального казначейства «на местах», получателями средств бюджетов всех уровней, которым определены лимиты бюджетных обязательств на предоставление субсидий или бюджетных инвестиций, на заключение государственных контрактов, договоров на проведение капитального ремонта используется усиленная квалифицированная электронная подпись лица, на которое возложена ответственность действовать от лица получателя бюджетных ассигнований.

При реализации программы «Модернизация казначейской системы Российской Федерации» была внедрена система удаленного финансового документооборота (СУФД-online) [3]. Данная программа позволяет авторизовать операции с целевыми средствами. СУФД-online — это веб-приложение, которое работает через информационно-телекоммуникационную сеть «Интернет». Система внедряется в веб-браузер и работает с подключенным аппаратным комплектом «Континент», который позволяет устанавливать безопасное соединение. Эта программа дает возможность управлять платежами, финансовыми документами и иметь доступ к текущей и годовой отчетности, сформированной в автоматизированной системе Федерального казначейства.

Также при санкционировании операций с целевыми средствами используется такая форма документооборота, как передача документов на бумажном носителе. В этом случае уполномоченному лицу также необходимо передать документ на электронном носителе. Такие ситуации возникают при обмене информацией, содержащей государственную тайну или иную охраняемую информацию, которые определены в федеральных законах, нормативных правовых актах Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, и в тех ситуациях, когда у получателя целевых средств отсутствует техническая возможности применять электронную подпись по различным причинам.

При этом следует отметить, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется на уровне федерального законодательства, и, в том числе, включает в себя следующие сведения:

—    данные о финансировании разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности;

—    данные о финансовой политике в отношении иностранных государств, о финансовой и денежно-кредитной деятельности, преждевременное распространение которых может нанести ущерб безопасности государства;

—    данные о финансировании деятельности по обеспечению безопасности лиц, находящихся под государственной защитой;

—    данные о финансировании деятельности по обеспечению безопасности объектов государственной охраны;

—    данные о результатах финансового мониторинга в отношении организаций и физических лиц на предмет их причастности к террористической деятельности. В рамках защиты данных сведений органы государственной власти наделяются федеральным законодательством следующими полномочиями:

—    обеспечивают защиту сведений, переданных им от других органов государственной власти, предприятий и учреждений;

—    обеспечивают защиту сведений на подведомственных им предприятиях, организациях и учреждениях;

—    определяют размер социальных гарантий гражданам и сотрудникам, имеющим допуск к государственной тайне по линии данного ведомства и сотрудникам структурных подразделений, осуществляющих защиту государственной тайны, на постоянной основе;

—    обеспечивают в пределах своей компетенции проведение проверочных мероприятий в отношении граждан, допускаемых к государственной тайне;

—    реализуют предусмотренные законодательством меры, по ограничению прав граждан, имеющих допуск к государственной тайне;

—    вносят в полномочные органы государственной власти предложения по совершенствованию системы защиты гостайны.

При этом сведения, отнесенные к государственной тайне, детализированы по органам государственной власти, полномочным по распоряжению этими сведениями Указом Президента Российской Федерации от 30.11.1995 (ред. от 08.08.2019) № 1203 «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне». В соответствии с данным нормативным правовым актом Министерство финансов Российской Федерации является распорядителем следующих сведений, составляющих государственную тайну:

—    сведений об использовании инфраструктуры Российской Федерации в интересах обеспечения обороны и безопасности государства;

—    сведений о показателях, определяющих подготовку экономики Российской Федерации к устойчивому функционированию в военное время;

—    сведения об использовании ценностей государственного материального резерва;

—    сведения о запах драгоценных металлов в Банке России;

—    сведения, раскрывающие планы и задания государственного оборонного заказа;

—    сведения о производстве и защите от подделок банкнот Банка России;

—    сведения о расходах федерального бюджета, связанные с обеспечением государственной безопасности;

—    сведения о затратах на ведение антитер-рористической деятельности;

—    сведения о расходах денежных средств на содержание войск по отдельным статьям смет федеральных органов исполнительной власти;

—    сведения о расходах денежных средств на заказы вооружения и военной техники.

Исходя из действующей структуры федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 21.01.2020 (ред. от 25.03.2020) № 21, следует, что Федеральное казначейство, являясь федеральной службой подведомственной Министерству финансов Российской Федерации, в части операций со сведениями, составляющими государственную тайну, руководствуется решениями Министерства финансов Российской Федерации как распорядителя соответствующих сведений.

Территориальные органы Федерально -го казначейства проверяют представленные юридическими лицами сведения на соответствие определенным требованиям, и при этом это необходимо сделать не позднее следующего рабочего дня после представления получателем бюджетных средств сведений. Затем территориальные органы казначейства либо отражают показатели сведений на лицевом счете, либо в случае несоответствия документа установленным требованиям возвращают их обратно. Стоит отметить, что расчеты по денежным обязательствам осуществляются в пределах доведенных до получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств, а оплата денежных обязательств по публичным нормативным обязательствам может осуществляться в пределах доведенных до получателя бюджетных средств бюджетных ассигнований.

В бюджетном учете получатель бюджетных средств уменьшает полученные лимиты бюджетных обязательств на сумму принятых бюджетных обязательств. Сумма денежных средств на осуществление платежа списывается органами Федерального казначейства с единого счета бюджета в пользу физического или юридического лица — лица, оказавшего услугу, выполнившего работу, поставившего продукцию [4, с. 68]. Что касается подтверждения исполнения денежных обязательств, оно осуществляется на основании платежных документов, подтверждающих списание денежных средств с единого счета бюджета в пользу физических и юридических лиц, бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, субъектов международного права, а также проверки иных документов, подтверждающих проведение неденежных операций по исполнению денежных обязательств получателей бюджетных средств. Большая роль в этом процессе принадлежит контролю со стороны финансовых и казначейских органов за процессом санкционирования расходов, а для этого следует усилить контроль в течение года. Возможно, стоит уделить внимание разработке таких форм отчетов, которые позволяли бы отражать неиспользованные лимиты не только за год, но и ежеквартально, ежемесячно. Реализация данной меры может в свою очередь привести к сокращению невыполненных обязательств перед бюджетом в конце отчетного периода.

Также стоит отметить, что для оптимизации процедуры санкционирования операций с целевыми средствами можно модернизировать работу программы СУФД-online. В этих целях можно реализовать следующие мероприятия:

—    обеспечить размещение на данном портале договора или соглашения, которые подтверждают факт предоставления целевых средств;

—    внедрить в систему специализированные программные средства для обмена данными между смежными информационными системами;

—    обеспечить кроссплатформенность, которая позволит программе СУФД-online работать не только на программном обеспечении Windows, но и Linux;

—    рассмотреть возможность установки данной программы в нескольких популярных браузерах, а не только в определённых;

— обеспечить работу программы в offline -режиме.

Устранение данных проблем позволит оптимизировать работу программы СУФД-online при санкционировании операций с целевыми субсидиями.

Таким образом, на Министерство финансов Российской Федерации возложены обязанности, связанные с установлением правил и порядка санкционирования расходов федерального бюджета, утверждением лимитов бюджетных обязательств для главных распорядителей средств федерального бюджета [9]. Формирование и исполнение обязательств по целевым субсидиям является многоэтапным процессом, в котором важное участие принимают Федеральное казначейство и его территориальные подразделения.

Литература:  

1.    Попова А.И. Актуальные вопрос нецелевого использования бюджетных средств // Достижения науки и образования. 2019. № 11 (52). С. 33-36.

2.    О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов: Федеральный закон от 29.11.2018 № 459-ФЗ// Собрание законодательства Российской Федерации. 2018. №49. Ст. 7531.

3.    Разработка системных проектных решений для информационно-коммуникационной инфраструктуры комплексной автоматизированной системы исполнения бюджета (КАС ИБ) Минобрнауки России // Проект интернет-портала КАС ИБ Минобрнауки России. URL: http://svnt h.ru/projects/project 1/ (дата обращения: 30.04.2020)

4.    Пешкова Х.В. Дотации и субсидии: финансово-правовой и экономический аспекты. М.: Еосударственное образовательное учреждение высшего образования «Российская академия правосудия», 2015.

5.    Измоденов АД. Бюджетный контроль : Учебник. М., Екатеринбург: М-во образования и науки Рос. Федерации, Издательство УрЕЭУ, 2014.

6.    Порфирьева А.В., Серебрякова Т.Ю. Внутренний контроль: методология сквозного контроля автономных учреждений: монография. М.: ИНФРА-М, 2017.

7.    Карпов Э.С. Бюджетный контроль в Российской Федерации: Монография. М.: ИНФРА-М, 2016.

8.    Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 903.

9.    Карпов Э.С. Бюджетный контроль в Российской Федерации : Монография. М.: ИНФРА-М, 2016.

10.    Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от

28.07.2018 № 885 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2018. № 32 (ч. II). Ст. 5344.

11.    Черников Ю.С., Ееймур О.Е Правовое регулирование государственного финансово -го контроля // Молодой ученый. 2014. № 20. С. 502-504.

12.    Калимуллина ЕД., Тепляков И.И. Экономико-правовые основы государственного регулирования финансового контроля в сфере высшего образования // Вопросы управления. 2019. №4(40). С. 54-63.

Вы можете отправить статью для публикации в журнале
Новый выпуск