Межмуниципальное сотрудничество в РФ: опыт экономико-статистического анализа

Авторы:  Тургель И.Д.

Аннотация:  

Цель.Выявление и количественная оценка   динамики показателей развития   межмуниципального сотрудничества на общероссийском уровне.

Методы.Исследование базируется на методах   экономико-статистического анализа (средних и относительных величин, анализа социально-экономической динамики, степени «присутствия»).

Результаты и практическая значимость.Выявлены тенденции,  характеризующие участие муниципальных образований  РФ  в различных формах межмуниципального сотрудничества, в том числе: межмуниципальных объединениях, межмуниципальных  коммерческих и некоммерческих организациях.  Проведено сравнение показателей развития межмуниципального сотрудничества на общероссийском уровне и на уровне федеральных округов.  Полученные результаты могут быть использованы на практике для обоснования предложений по снятию административных барьеров для развития межмуниципального сотрудничества в РФ.

Научная новизна. Установлена   зависимость между типом муниципального образования и степенью активности его участия в различных формах межмуниципального сотрудничества. Раскрыта пространственная специфика распространения межмуниципального сотрудничества в разрезе федеральных округов.   Обосновано  отсутствие прямой зависимости между уровнем экономического развития субъекта РФ и степенью участия его муниципалитетов в межмуниципальных коммерческих организациях.

Ключевые слова:  межмуниципальное сотрудничество, формы и показатели оценки межмуниципального сотрудничества

Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» стало важным шагом на пути  регламентации различных форм межмуниципального сотрудничества.  В соответствии с данным законом, межмуниципальное сотрудничество может осуществляться в таких формах как:

  • образование советов и объединений межмуниципальных образований;
  • создание межмуниципальных организаций;
  • заключение договоров и соглашений о сотрудничестве и совместной деятельности.

Сейчас, когда прошло уже десять лет с момента принятия данного закона, особую актуальность приобретает оценка его последствий; насколько изменилась жизнедеятельность российских муниципалитетов, удалось ли внедрить в практику предлагаемые новации [1, 2, 3].   Возникают данные вопросы применительно и к практике межмуниципального сотрудничества. Появляются публикации обобщающего характера, в  которых авторы пытаются подвести определенные итоги  развития межмуниципального сотрудничества. В этом контексте  представляют существенный интерес монографии  Л.Г.Соколовой и М.А. Михайловой,  О. П. Кузнецовой и А. В. Негодуйко [4, 5]. Комплексный  анализ  правовых аспектов развития межмуниципального сотрудничества содержится в трудах Д.А. Попова,  А.А. Петроградской [6, 7]. Специфика реализации межмуниципального сотрудничества в субъектах РФ,  его роль в региональной политике представлены в работах  Н.Ю. Власовой и Л.Н.  Джек [8]. Интересные международные сравнения опыта межмуниципального сотрудничества в России и в странах Центральной, Восточной и Западной Европы представлены в коллективных монографиях под редакцией G.Soos и M. Temmes,  T.Herrschel и P. Tallberg  [9, 10].

Но несмотря на активный интерес ученых,    в рамках  данных исследований пока не проводился   анализ, позволяющий выявить  тенденции   изменения количественных показателей, характеризующих состояние  межмуниципального сотрудничества на общероссийском и региональном уровнях. С учетом вышесказанного, целью данного статьи  является   количественная оценка   степени распространения и интенсивности межмуниципального сотрудничества.  В ходе расчетов были использованы данные   статистического сборника «Формирование местного самоуправления», подготовленном Федеральной службой государственной статистики.  Период исследования (с 1.01.2007 по 1.01.2013) определялся моментом начала подготовки данного типа статистической отчетности и периодичностью ее выхода.

В настоящее время органы государственной статистики  осуществляют учет деятельности муниципалитетов в сфере межмуниципального сотрудничества по двум основаниям:

  • Число муниципальных образований, участвующих на добровольной основе в объединениях муниципальных образований и межмуниципальных некоммерческих организациях;
  • Число муниципальных образований, участвующих в межмуниципальных коммерческих организациях.

Параметры существующей базы статистических данных определили алгоритм исследования:

  1. Анализ абсолютных и относительных данных, характеризующих участие всех   муниципальных  образований в межмуниципальных организациях разных типов.
  2. Анализ структуры участия разных типов муниципальных образований в межмуниципальных организациях.
  3. Анализ структуры участия муниципальных образований в разных типах межмуниципальных организаций в разрезе федеральных округов.

За анализируемый период произошло некоторое сокращение как общего числа муниципальных образований, так и числа муниципальных образований, участвующих в межмуниципальных добровольных объединениях и некоммерческих организациях. Число муниципальных образований, участвующих в деятельности межмуниципальных коммерческих организаций, наоборот, увеличилось более чем в два раза (таблица 1).

 

Таблица 1. Число муниципальных образований РФ, участвующих в различных межмуниципальных организациях, единиц, [составлено по 4]

 Дата

Число муниципальных образований

Число муниципальных образований, участвующих на добровольной основе в межмуниципальныхобъединениях и некоммерческих организациях

Число муниципальных образований, участвующих в межмуниципальных коммерческих организациях

На 1 января 2007

24 207

21 798

241

На 1 января 2008

24 151

21 299

378

На 1 января 2009

24 161

21 749

577

На 1 января 2010

23 907

20 890

547

На 1 января 2011

23 304

20 412

517

На 1 января 2012

23 118

20 589

492

На 1 января 2013

23 301

21 155

518

2013/2007, %

96,3

97,1

214,9

 

Однако с точки зрения масштабов распространения,  абсолютное лидерство принадлежит межмуниципальным объединениям и некоммерческим  организациям. С небольшими отклонениями год от года, в среднем порядка 90% муниципальных образований   страны входят в объединения муниципалитетов и межмуниципальные некоммерческие организации. Доля муниципалитетов, входящих в состав межмуниципальных коммерческих организаций, хоть и увеличилась более чем в два раза, но составляет на 1 января 2013 года всего 2,2% от общего числа муниципальных образований (таблица 2).

Таблица 2.  Доля муниципальных образований РФ, участвующих в различных межмуниципальных организациях, %, [рассчитано по 4]

 

Доля муниципальных образований, участвующих на добровольной основе в объединениях муниципальных образований, в межмуниципальных некоммерческих организациях

Доля муниципальных образований, участвующих в межмуниципальных коммерческих организациях

На 1 января 2007

90,0%

1,0%

На 1 января 2008

88,2%

1,6%

На 1 января 2009

90,0%

2,4%

На 1 января 2010

87,4%

2,3%

На 1 января 2011

87,6%

2,2%

На 1 января 2012

89,1%

2,1%

На 1 января 2013

90,8%

2,2%

 

Анализ по типам муниципальных образований показывает, что структура муниципальных образований, участвующих в межмуниципальных объединениях и некоммерческих организациях примерно соответствует структуре муниципальных образований РФ, составленной по данному признаку.  Структура муниципальных образований, участвующих в межмуниципальных коммерческих организаций, напротив, имеет четко выраженную специализацию. Наиболее активно участвуют в создании межмуниципальных коммерческих организациях муниципальные районы (на 1 января 2013 года доля муниципальных районов в общей численности муниципальных образований составляла 7,9%, в то время как доля в численности муниципалитетов, участвующих в межмуниципальных коммерческих организациях – 12,7%). Городские округа, обладающие наиболее существенным экономическим потенциалом, как ни странно, проявляют существенно меньшую активность в создании межмуниципальных коммерческих организаций. А  вот доля сельских поселений,  участвующих в межмуниципальных коммерческих организациях на 2,4% меньше их доли в обшей численности муниципальных образований  (таблица 3).

Таблица 3Структура муниципальных образований, участвующих в межмуниципальных организациях (по типам муниципальных образований), на 1 января 2013 года, %, [рассчитано по 4]

 

всего

в том числе по типам

Муниципальные районы

Городские округа

внутригород. территория города федерального значения

поселения

всего

в том числе

городские

сельские

Число муниципальных образований

100%

7,9%

2,3%

1,1%

88,7%

8,3%

91,7%

Муниципальные образования, участвующие  в межмуниципальных объединениях  и некоммерческихорганизациях

100%

8,3%

2,4%

1,2%

88,1%

8,6%

91,4%

Число муниципальных образований, участвующих в межмуниципальных коммерческих организациях

100%

12,7%

1,5%

0

85,7%

11,7%

88,3%

 

Данная тенденция не претерпела существенных изменений за анализируемый период. Так, на 1 января 2007 года доля муниципальных районов в численности муниципальных образований РФ составляла 7,4%, а доля в численности муниципальных образований, участвующих в межмуниципальных коммерческих организациях – 10,8%. Доля городских округов хотя и увеличилась с 0,8 до 1,5%, однако продолжает отставать от их доли в общей численности муниципалитетов (таблица 4).

Таблица 4. Структура муниципальных образований, участвующих в межмуниципальных организациях (по типам муниципальных образований), на 1 января 2007 года, %, [рассчитано по 4]

 

всего

в том числе по типам

Муниципальные районы

Городские округа

внутригород. территория города федерального значения

поселения

всего

в том числе

Городские

сельские

Число муниципальных образований

100%

7,4%

2,1%

1,0%

89,5%

8,0%

92,0%

Муниципальные образования, участвующие в межмуниципаль-ных объединениях и некоммерческихорганизациях

100%

7,6%

2,2%

1,0%

89,2%

8,1%

91,9%

Число муниципальных образований, участвующих в межмуниципаль-ных коммерческих организациях

100%

10,8%

0,8%

0

88,4%

8,0%

92,0%

 

Определенная специфика есть и в распределении различных типов межмуниципальных объединений и организаций по федеральным округам. По всем федеральным округам, за исключением Северо-Кавказского, доля муниципальных образований, участвующих в межмуниципальных объединениях и некоммерческих организациях незначительно превышает их долю в общей численности муниципальных образований в РФ. В том, что касается участия в межмуниципальных коммерческих организациях, такого единства уже не наблюдается. Существенно более активно (по сравнению с другими округами) в деятельности межмуниципальных коммерческих организаций участвуют муниципалитеты Северо-Западного, Южного, и Дальневосточного федеральных округов. Доля муниципальных образований, участвующих в межмуниципальных коммерческих организациях в Центральном, Приволжском, Уральском, Сибирском и Северо-Кавказском округах существенно ниже их доли в общей численности муниципальных образований в РФ (таблица 5).

Таблица 5. Структура муниципальных образований, участвующих в межмуниципальных организациях (по  федеральным округам), на 1 января 2013 года, %,  [рассчитано по 4]

 

Доля в общей

численности

муниципальных

образований

Доля муниципальных образований, участвующих в межмуниципальных объединениях и некоммерческих организациях

Доля муниципальных образований, участвующих в межмуниципальных коммерческих организациях

Центральный  федеральный  округ

21,6%

23,3%

16,2%

Северо-Западный  федеральный  округ

7,3%

7,4%

20,7%

Южный  федеральный  округ

7,5%

8,2%

20,5%

Северо-Кавказский  федеральный  округ

7,4%

4,0%

0,6%

Приволжский  федеральный  округ

26,4%

26,9%

11,2%

Уральский  федеральный  округ

5,8%

5,5%

3,5%

Сибирский  федеральный  округ

17,9%

18,7%

5,0%

Дальневосточный  федеральный  округ

6,0%

6,1%

22,4%

 

Более подробный анализ ситуации в Уральском федеральном округе показывает, что из шести субъектов РФ, входящих в состав округа, в трех (Свердловская область, ХМАО  и Тюменская область) не существует ни одной межмуниципальной коммерческой организации. В Курганской области таких организаций 14 (в них участвуют преимущественно сельские поселения), в ЯНАО – 3, в Челябинской области – 1 (!).

По итогам анализа можно сделать следующие выводы.

  1. Среди разных типов межмуниципальных организаций наибольшее распространение получили некоммерческие организации и объединения, выполняющие аналитические, экспертные, методические, представительские функции.
  2. В деятельности межмуниципальных коммерческих организаций наиболее активно участвуют муниципальные районы. Этот тип муниципалитетов имеет иерархическую структуру, объединяет значительное количество поселений как имеющих, так и не имеющих статус муниципальных образований, характеризуется наличием существенных финансово-бюджетных проблем, возникающих в силу ограниченности доходов и необходимости поддержки и выравнивания положения поселений.
  3. В разрезе федеральных округов наиболее активно в деятельности межмуниципальных коммерческих организаций участвуют муниципалитеты Северо-Западного, Южного и Дальневосточного федеральных округов. Данные федеральные округа исторически являются зонами активных экономических контактов со странами дальнего и ближнего зарубежья,  расположены на периферии континентальной части страны.
  4. Не наблюдается прямой зависимости между уровнем экономического развития субъекта РФ и активностью участия муниципалитетов, расположенных на его территории в межмуниципальных организациях.

Данное исследование будет продолжено и в дальнейшем основное внимание планируется сосредоточить на выявлении причин, обусловивших сложившиеся показатели и тенденции  использования существующих форм организации межмуниципального сотрудничества в муниципалитетах разных типов.

Литература:  
  1. Качанова Е.А. Цели и направления муниципальной бюджетной политики в условиях бюджетных реформ //
    Вопросы управления. 2011. № 16. С. 116-120.
  2. Выдрин И.В. Эволюция местного самоуправления в России: итоги, проблемы и перспективы // Муниципалитет: экономика и управление. 2013. № 1. С. 5-11.
  3. Тургель И.Д., Победин А.А., Трофимова О.М., Ручкин А.В., Шеметова Н.К. Оценка потенциала саморазвития муниципальных образований: теория и практика. Екатеринбург: Изд-во Российской академии народного хозяйства и государственной службы, 2012. 212 с.
  4. Соколова Л.Г., Михайлова М.А. Межмуниципальное сотрудничество: история развития, организация, перспективы:  М-во образования и науки Российской Федерации, Байкальский гос. ун-т экономики и права. Иркутск, 2012.
  5. Кузнецова О. П., Негодуйко А. В. Межмуниципальное экономическое сотрудничество: проблемы и перспективы развития:  Федеральное агентство по образованию, Гос. образовательное учреждение высш. проф. образования «Омский гос. технический ун-т». Омск, 2009.
  6. Попов Д.А. Межмуниципальное сотрудничество: сравнительно-правовой анализ форм реализации // Городское управление. 2012. № 11 (196). С. 54-64.
  7. Петроградская А.А. Перспективные формы межмуниципального сотрудничества //  Право и экономика. 2010. № 11. С. 7-13.
  8. Власова Н.Ю., Джек Л.Н. Перспективы развития межмуниципального сотрудничества в субъектах РФ // Вопросы управления. 2009. № 3. С. 13 -17.
  9. Metropolitan CEE. Big Cities, Capitals and City-Regions in Central and Eastern Europe / Ed. by G.Soos and M.Temmes. Published by NISPAcee Press. 2010. 210 p.
  10. The Role of Regions? Networks, Scale, Territory / Ed. by T. Herrschel and P. Tallberg. 303 p.
  11. Формирование местного самоуправления в Российской Федерации: стат. Бюллетень / Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики [электронный ресурс]. URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/doc_1244553308453 (дата обращения 26.02.2014).
Вы можете отправить статью для публикации в журнале
Новый выпуск